失業(yè)保險制度產(chǎn)生于20世紀初，在發(fā)展初期，我們應該把重點(diǎn)放在基本的生命安全上。20世紀70年代，西方國家的充分就業(yè)階段結束。上世紀80年代，由于受石油危機、嚴重通貨膨脹和激烈國際競爭的影響，許多國家的失業(yè)率急劇上升，形成了20世紀30年代以來(lái)最嚴重的失業(yè)形勢。為減輕失業(yè)壓力，很多國家大幅度改革了失業(yè)保險制度和公共就業(yè)服務(wù)制度。例如，日本、加拿大和英國等分別將失業(yè)保險改為就業(yè)保險和求職津貼，并將失業(yè)津貼的發(fā)放同就業(yè)安置緊密地結合在一起，實(shí)行統一管理。有些發(fā)達國家則開(kāi)始改革單一的只保生活的失業(yè)保險制度，使其在確保失業(yè)人員基本生活的前提下發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的功能，并取得了許多有益的經(jīng)驗。國外的這些做法和經(jīng)驗對進(jìn)一步改革和完善我國的失業(yè)保險制度提供了有益的借鑒。下面筆者將從中外對比的角度進(jìn)行一些介紹和分析。

國外改革失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的實(shí)踐：制度設計與資金使用方向的調整

改革失業(yè)保險制度設計的措施

改革失業(yè)保險的制度設計，促使失業(yè)者積極找工作，盡快實(shí)現再就業(yè)。其主要措施包括：

一是實(shí)行差別性的失業(yè)保險金給付期，促使失業(yè)者積極尋找就業(yè)機會(huì )。目前各國失業(yè)保險支付期多在90天到1年之間。根據失業(yè)期長(cháng)短，失業(yè)越短，給付標準就越高。法國規定，最初的失業(yè)金待遇為日基準工資的57.4%，其后則每4個(gè)月調低一次。比利時(shí)規定，對已婚的長(cháng)期失業(yè)者，第一年失業(yè)保險金為收入的55%，在其后的7個(gè)月內降為35%。調整給付期限，是為了在確保失業(yè)人員的基本生活水平的同時(shí)，激勵他們盡快實(shí)現再就業(yè)。

二是實(shí)行限制性的保險金給付條件，迫使失業(yè)者盡快再就業(yè)。對領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)者附加一些限制性的條件和義務(wù)。比如美國要求失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金之前，必須在職業(yè)介紹所登記，必須提供前任雇主的聯(lián)系方式以證明不是因個(gè)人原因導致失業(yè)并且愿意接受職業(yè)介紹所提供的就業(yè)機會(huì );在領(lǐng)取保險金期間必須每周或每隔一周到有關(guān)部門(mén)報告有關(guān)方面提供的工作情況和被拒絕的情況;領(lǐng)取保險金期間還必須按照當地失業(yè)保險申領(lǐng)辦公室預先約定的時(shí)間去報告或面試，否則，將被取消領(lǐng)取保險金的資格。其他經(jīng)合組織國家也有類(lèi)似規定。

三是實(shí)行浮動(dòng)性的失業(yè)保險征稅制度，抑制雇主對雇員的解雇，保持企業(yè)工作崗位的穩定，以減輕社會(huì )失業(yè)壓力。在這方面美國實(shí)施的浮動(dòng)失業(yè)保險稅率制度，即“經(jīng)驗稅率”制度和德國的“社會(huì )福利計劃”具有代表性的意義。美國實(shí)行的“經(jīng)驗稅率”制度是指按照雇主解雇雇員的情況而確定的企業(yè)繳納失業(yè)保險稅的稅率。聯(lián)邦政府規定，失業(yè)保險稅率為應稅工資總額的5.4%，但為鼓勵企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為，美國的大多數州都實(shí)行了按企業(yè)員工就業(yè)穩定的記錄情況確定繳納失業(yè)保險稅率的辦法;另有少數州則根據企業(yè)解雇人數來(lái)決定企業(yè)繳納失業(yè)保險稅率的辦法。這也就是說(shuō)，企業(yè)解雇的人越多，企業(yè)繳納的保險費率越高，最高可達職工工資總額的10.5%。德國實(shí)行的社會(huì )福利計劃是指，雇主在企業(yè)不景氣時(shí)若要大批解雇雇員，須向勞動(dòng)局申報，同時(shí)須向被解雇人員提供補償費的制度。如果雇主不采取大批解雇雇員的行動(dòng)，勞動(dòng)局將為這些即將面臨失業(yè)的員工提供轉崗培訓經(jīng)費。

在調整失業(yè)保險經(jīng)費使用范圍方面采取的措施

調整失業(yè)保險經(jīng)費的使用范圍，以加強促進(jìn)就業(yè)的手段，其主要措施包括：

將失業(yè)保險基金用于職業(yè)介紹。法國通過(guò)全國700多所職業(yè)介紹機構為失業(yè)人員提供再就業(yè)服務(wù)幫助，并規定其26%的工作經(jīng)費由失業(yè)保險基金提供。

將失業(yè)保險基金用于就業(yè)培訓。對失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓是促進(jìn)就業(yè)的最有效途徑。因此，各國失業(yè)保險為了實(shí)現就業(yè)目標，也都幾乎無(wú)一例外地將職業(yè)培訓作為失業(yè)保險工作的重點(diǎn)，并已取得了良好的效果。如英國對參加培訓并取得資格證書(shū)的失業(yè)人員，分別按資格等級增加失業(yè)保險給付;美國規定參加職業(yè)培訓的失業(yè)人員，可適當延長(cháng)失業(yè)保險給付期;德國、意大利對參加培訓的失業(yè)人員提供生活補貼，失業(yè)保險部門(mén)負擔部分培訓費用，包括注冊費、書(shū)費、交通費等;澳大利亞和西班牙等規定，參加培訓的失業(yè)人員可以享受疾病、工傷、失業(yè)和養老保險待遇。

將失業(yè)保險基金用于鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)人員。鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)人員也是國際上促進(jìn)就業(yè)方面較為通用的辦法。日本的做法是，在征收失業(yè)保險費時(shí)單獨征收促進(jìn)就業(yè)費，用于以下就業(yè)補貼項目：一是對不景氣而被迫縮小經(jīng)營(yíng)規模的企業(yè)給予為期1年的工資補貼，以便安置內部富余人員;二是對轉產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩定特別補貼;三是對在就業(yè)特別困難地區開(kāi)辦的企業(yè)給予獎勵性補貼;四是對創(chuàng )造出大規模就業(yè)崗位的企業(yè)給予崗位開(kāi)發(fā)補貼;五是向企業(yè)、在職員工和失業(yè)者個(gè)人直接提供培訓補貼。

將失業(yè)保險基金用于資助創(chuàng )辦小企業(yè)。資助有條件和能力的失業(yè)人員創(chuàng )辦小企業(yè)也是許多國家采取的促進(jìn)就業(yè)的有效措施。首先是提供專(zhuān)門(mén)的創(chuàng )業(yè)補貼。如法國規定失業(yè)人員從事其他不靠工資生活的職業(yè)，有權在一定時(shí)期內享受?chē)医o予的特別補貼。對自行創(chuàng )辦微型企業(yè)的失業(yè)者，除采取給予技術(shù)支持、咨詢(xún)服務(wù)外，還由失業(yè)保險基金給予擔保，由銀行給予貸款。其次是將失業(yè)津貼轉為創(chuàng )業(yè)補貼，如西班牙規定失業(yè)者如參加生產(chǎn)合作社或從事任何自某職業(yè)活動(dòng)，都可以將其應領(lǐng)取的全部失業(yè)津貼一次性領(lǐng)取作為創(chuàng )業(yè)本金。再次是保留或恢復失業(yè)者的社會(huì )保障權利。如法國規定創(chuàng )業(yè)者在開(kāi)業(yè)的頭幾個(gè)月時(shí)間內繼續享受各項社會(huì )保障，包括失業(yè)津貼權利;英國規定失業(yè)者創(chuàng )辦企業(yè)的在一定時(shí)期內，繼續保留按周給付的失業(yè)津貼權利。

將失業(yè)保險基金用于補助失業(yè)人員提前就業(yè)或從事臨時(shí)性的非技能職業(yè)。補助失業(yè)人員提前就業(yè)是指在法定享受失業(yè)保險給付期限內，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保險金。如日本規定，失業(yè)保險金支付期限為300天，如果重新就業(yè)后剩余支付期限在200天至300天者，可以繼續領(lǐng)取120天的再就業(yè)補助金;如果支付期限在150天至200天者，可領(lǐng)取70天的再就業(yè)補助金;如果失業(yè)者在其失業(yè)津貼領(lǐng)取期結束前100天或還剩一半的時(shí)間就找到持續1年以上的工作，則可領(lǐng)取30天至120天再就業(yè)補助金。法國對因經(jīng)濟性裁員失業(yè)而要求在6個(gè)月內再就業(yè)的人，不作為失業(yè)人員處理，而由失業(yè)保險管理機構發(fā)給其相當于原工資80%的轉業(yè)安置津貼。6個(gè)月后仍未找到工作，再按失業(yè)人員進(jìn)行登記并領(lǐng)取失業(yè)津貼。對領(lǐng)取失業(yè)津貼期間愿意接受一份比原來(lái)工作待遇差的工作的失業(yè)者，規定在其從事這項工作并繼續尋找更合適的崗位期間，可繼續領(lǐng)取失業(yè)津貼。

國外失業(yè)保險制度改革經(jīng)驗對我國的啟示：加大失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的力度和措施

針對我國失業(yè)保險制度的現狀和改革方向，深入系統地研究國外失業(yè)保險制度的改革與發(fā)展經(jīng)驗，無(wú)疑將對進(jìn)一步改革和完善我國的失業(yè)保險制度，具有舉足輕重的借鑒和啟示作用。

國外失業(yè)保險制度改革的基本經(jīng)驗

從以上介紹看出，20世紀70年代中期以來(lái)，在經(jīng)濟環(huán)境和條件發(fā)生較大變化的情況下，作為實(shí)行失業(yè)保險制度主體的發(fā)達國家，普遍對本國的制度進(jìn)行了新一輪的改革，其過(guò)程一直延續到現在。共同特點(diǎn)是在理念上發(fā)生了重要變化，即不再沿襲以不斷提高保護水平為基本目標的傳統做法，而是更多關(guān)注過(guò)度保護和過(guò)高的福利政策導致的負面影響，在降低失業(yè)保護整體水平和采用積極的失業(yè)保護政策兩方面進(jìn)行改革。

在降低失業(yè)保護水平方面，發(fā)達國家尤其是歐盟國家普遍采取了縮小失業(yè)保險制度覆蓋范圍、嚴格資格條件、縮短津貼給付期限和降低替代率等做法。目的是減少勞動(dòng)者對失業(yè)津貼的依賴(lài)心理，促使其積極實(shí)現再就業(yè)，縮短平均失業(yè)期限，減輕財政負擔。特別是1990年代以來(lái)，多數發(fā)達國家都加大了這方面改革的力度，從整體上看是富有成效的。

國外所采取的積極的失業(yè)保護政策的基本原則是，對勞動(dòng)者的失業(yè)保護不僅體現在基本生活津貼的發(fā)放上，更重要的是體現在幫助失業(yè)者提高再就業(yè)的能力上，使他們能夠面對經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構調整和技術(shù)變革等因素造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)變化，在尋找新的就業(yè)崗位時(shí)處于更加有利的地位。積極的失業(yè)保護政策早在1970年代中期即已提出，是積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的重要組成部分。各國采取的具體措施主要有：加強對失業(yè)人員的培訓和再培訓、建立有效的就業(yè)服務(wù)，包括職業(yè)介紹體系、為鼓勵勞動(dòng)力流動(dòng)對異地就業(yè)提供搬遷費、安家費和交通費等財政補貼以及對失業(yè)者自謀職業(yè)和自我創(chuàng )業(yè)給予立法和財政方面的優(yōu)惠政策和援助等。到目前為止，發(fā)達國家在實(shí)行積極的就業(yè)保護政策方面已經(jīng)積累了大量成功經(jīng)驗，取得了豐富成果，并已成為其國家就業(yè)政策的一個(gè)有機組成部分。

國外失業(yè)保險制度改革經(jīng)驗對我國的啟示

我國失業(yè)保險制度自1986年國務(wù)院頒布《國營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規定》誕生之日起，就確定了在保證基本生活支出的前提下，基金可用于轉業(yè)訓練、建立培訓設施、扶持待業(yè)職工進(jìn)行生產(chǎn)自救等方面。1999年國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》又再次規定，失業(yè)保險制度旨在保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)其就業(yè)，并對其接受職業(yè)培訓和職業(yè)介紹給予補貼。但從《失業(yè)保險條例》實(shí)施后的實(shí)踐看，失業(yè)保險在促進(jìn)就業(yè)方面的作用相當有限。每年用于就業(yè)方面的投入僅占總支出的10%左右，2004年最高達到16%。且主要集中在上海、北京等地，一些地方投入比例不足5%。而我國目前失業(yè)保險基金的結余卻逐年遞增，已達到450多億元。資金大量沉淀，成為“閑錢(qián)”，難以發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的積極作用。因此，從我國失業(yè)保險制度的現狀看，雖然已經(jīng)在指導思想上實(shí)現了從過(guò)去強調基本生活保障向促進(jìn)就業(yè)的轉變，但在加大失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的力度和措施方面還是不夠的。通過(guò)以上對國外失業(yè)保險制度改革促進(jìn)就業(yè)基本經(jīng)驗的介紹和對我國失業(yè)保險制度改革的現狀所進(jìn)行的比較研究和分析，對進(jìn)一步改革和完善我國失業(yè)保險制度有幾點(diǎn)啟示：

應繼續加大我國改革失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的力度。具體地說(shuō)，就是在確保失業(yè)者基本生活的前提下把促進(jìn)其再就業(yè)放到一個(gè)十分突出的位置上，并采取切實(shí)有效的措施加以落實(shí)，特別是在制度的設計上和經(jīng)費的使用上汲取國外的有益經(jīng)驗，并結合我國的具體國情，在加大失業(yè)保險對促進(jìn)就業(yè)的力度方面，應針對失業(yè)人員的特點(diǎn)，采取不同的引導和鼓勵措施。譬如，對接受職業(yè)培訓的，可繼續發(fā)放生活費和交通補貼費;對靈活就業(yè)的，可以暫不停發(fā)失業(yè)保險待遇，幫助他們積累職業(yè)經(jīng)驗，尋找更穩定的工作;對因個(gè)人不履行工作職責造成失業(yè)的，可以適當縮短其待遇期限或降低待遇標準;對已經(jīng)就業(yè)且收入達到一定標準的，則停發(fā)失業(yè)保險待遇。在抑制企業(yè)裁員，保持就業(yè)穩定方面，特別是在經(jīng)濟不景氣或出現突發(fā)事件時(shí)期，應通過(guò)減免失業(yè)保險稅費征收或給予減員補貼等措施幫助用人單位減輕成本，維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和強化職工在職培訓，以達到減少裁員和穩定就業(yè)的目的。

應加強失業(yè)基金的管理和監督機制。目前我國失業(yè)保險基金盡管結余較多，但分布不平衡，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區，基金結余有限，因此要充分發(fā)揮失業(yè)保險基金促進(jìn)就業(yè)的作用，還很難進(jìn)行有效的調劑。另一方面由于我國目前隱性就業(yè)問(wèn)題突出，相當一部分失業(yè)后再就業(yè)人員仍然在領(lǐng)取失業(yè)保險。這也不利于發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能。因此應加大對失業(yè)保險基金的統籌管理與監控，提高基金的調劑程度，嚴防基金的冒領(lǐng)和浪費，使其真正起到保證生活和促進(jìn)就業(yè)的雙重作用。

在擴大失業(yè)保險覆蓋面、提高待遇水平方面，要充分考慮我國的基本國情，使之既能保障失業(yè)人員的基本生活，又能適應我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平。目前國家經(jīng)濟發(fā)展水平還不高，就業(yè)結構還不夠合理，社會(huì )保障體制建設也不夠完善。在此情況下，我國的失業(yè)保險所能提供的還只能是較低水平的、最基本的保護。對于擴大覆蓋范圍和提高津貼待遇問(wèn)題，特別是“擴面”問(wèn)題，也應慎重對待，不可盲目從事，避免因提出不切實(shí)際的高指標而影響制度的鞏固和發(fā)展。我們在這個(gè)問(wèn)題上應有清醒的認識，充分汲取高福利國家的教訓，避免再走類(lèi)似的彎路。